某项目接受联合体投标，A公司和B公司组成联合体投标并中标，其中A公司为联合体牵头方。在履约期间，因B公司原因项目延期影响了整体进度，采购人依照合同对B公司进行了处罚，后来B公司仍然不能及时完成相应工作，为避免项目继续延期，B公司主动提出将联合体协议中约定的原本由自己负责的部分工作移交给A公司负责，且移交部分的合同款由A公司收取。为保证项目顺利进行，采购人能否按照供应商提出的方案变更合同。

采购人和供应商签订合同后能否对政府采购合同进行变更？如果可以，应该履行什么程序？

笔者认为，《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。目前合同法已失效，则适用民法典。虽然根据《民法典》第五百四十三条的规定，当事人协商一致，可以变更合同。但是《政府采购法》第五十条第一款规定：政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。且《民法典》第十一条规定，其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定。在规范政府采购合同方面《政府采购法》相较于《民法典》为特别法，因此政府采购合同不得擅自进行变更。

同时《政府采购法》对于合同变更的非擅自情形有两条规定，第四十九条：政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。第五十条：政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

据此在政府采购的法律框架中仅有两种情况可以变更合同，一种是合同追加，且追加金额不得超过原合同金额的10%，另一种是出现合同履行将损害国家和社会公共利益的情况。其他情况下政府采购合同是不允许擅自变更、中止或终止的。

如果“双方协商一致”是否等同于“非擅自”呢？一些观点认为，只要采购人和供应商协商一致之后变更、中止、终止政府采购合同，就是“非擅自”，是法律所允许的。反之，单方变更、中止、终止的行为就是“擅自”，应当依法被禁止。笔者认为这样的观点不完全正确，政府采购合同虽然是一种民事合同，但是签订政府采购合同的依据是通过法定的采购程序确定的中标结果，这个结果受法律保护。如果允许采购人和供应商不受约束的通过协商一致来变更合同，一方面政府采购的严肃性将不复存在，另一方面对于其他未中标的供应商也是一种极大的不公平。因此双方协商一致并不等同“非擅自”。

那如何变更合同属于“非擅自”？《政府采购法》第五十条第二款规定了能对合同进行变更、中止或终止的情形为“继续履行合同将出现损害国家利益或社会公共利益的情况”。因此在这种情况下变更合同才属于“非擅自”。

那么由谁判定是否属于损害国家利益或者社会公共利益的情况呢？可能会有人提出由政府采购的监督管理部门——财政部门来进行判定。这从政府采购法理上来讲完全行得通，而且在变更合同前得到财政部门的认可，也是采购人最愿意看到的。但是根据大量实践来看，财政部门并不愿意承担这项工作。一是法律并未要求在变更合同前需要得到财政部门的认可，财政部门干预没有法律依据，二来这类事务的情形都比较复杂，万一财政部门认定错误后果将比较严重。

在这种情况下采购人能怎么做呢？有以下三点建议供参考：一是要保证事实依据充分。要明确合同履行将带来的风险和危害，必要时可邀请相关专家或其他第三方机构对合同履行的风险进行评估，并出具书面意见。二是要保证程序合法到位。并不是简单地与供应商协商一致即可变更。在正式变更前采购人要履行相应程序，如单位的“三重一大”决策制度，通过集体充分讨论、决策做出决定，必要时还可以在变更前报告上级部门。同时要将变更后的合同在财政部门进行备案，并在指定媒体上进行公示。这样也有利于监管部门和社会公众，特别是参与本项目的其他供应商对合同变更的内容进行监督。三是要对过错方进行处罚并依法进行索赔。根据《政府采购法》第五十条第二款规定在合同变更后“有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”，因此在变更合同后可以按照违约条款对过错方进行处罚，同时依据实际情况进行索赔。

当出现损害国家利益或者社会公共利益的情况时，变更、中止或者终止合同三种情况如何选择？合同的变更是指合同内容的变更，即改变合同的标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任和解决争议方法等实质性要件。中止是指暂停合同的履行，终止是指不再履行合同。由此可以看出中止和变更合同的影响肯定小于终止合同。一般状况下应当遵循最小化变动的原则，“能变更、不解除”，且对合同的变更应限于以最少的调整来消除不利影响。但是对于政府采购合同，需要考虑对公平竞争秩序的维护，若进行变更将出现背离采购文件实质性内容的情况，例如变更将影响供应商的资格条件或采购文件的不可偏离条款，在原则上还是应当优先选择终止合同，重新进行采购。

合同变更能变更合同主体吗？从广义上来讲，合同主体的变更也是合同变更的一种情形。但是从《民法典》来看，合同主体的变更是通过债权转让的相关条款来调整的，因此政府采购中的合同变更不包括合同主体的变更。而且政府采购合同的中标人是通过法定的政府采购程序产生的，如果认为合同变更包括变更合同主体，政府采购程序的严肃性将不复存在，在实践中还将产生大量供应商中标后，通过后期变更合同主体来“换人履约”的负面情况。

《中华人民共和国政府采购法》

第四十三条 政府采购合同适用合同法。……

第四十九条 政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。 第五十条政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。 政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

《中华人民共和国民法典》

第十一条 其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定。

第五百四十三条 当事人协商一致，可以变更合同。